ECLI:NL:RBMNE:2026:6509

Procesverloop

2. Op 15 september 2023 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een overtreding geconstateerd van artikel 2, eerste lid van de Wav. Zij troffen namelijk een vreemdeling aan die werkzaamheden aan het verrichten was op de [locatie] , voor [bedrijf] , zonder in het bezit te zijn van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Bovendien waren [bedrijf] – en eiseres – niet in het bezit van de vereiste tewerkstellingsvergunning. Eiseres wordt door de minister gezien als werkgever van de vreemdeling zoals bedoeld in de Wav. Volgens de minister heeft de vreemdeling arbeid verricht voor [bedrijf] , terwijl [bedrijf] sorteerwerkzaamheden uitvoerde voor het ophalen en bezorgen van pakketten in opdracht van eiseres. [bedrijf] fungeert op deze manier als een [locatie] voor eiseres. Via zo’n [locatie] worden de pakketten uit de landelijke sorteercentra van eiseres verder verspreid en verdeeld over bezorgers die de pakketten gaan bezorgen. Daarom is met het besluit van 29 april 2024 een boete aan eiseres opgelegd ter hoogte van €4.000,- en is besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete is de minister uitgegaan van recidive, omdat eerder bij een andere [locatie] van eiseres ook een overtreding van de Wav heeft plaatsgevonden.

3. Eiseres is het daar niet mee eens en is in bezwaar gegaan tegen de boete. Met het bestreden besluit van 1 juli 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister bij zijn besluit om een boete van €4000,- op te leggen en de inspectiegegevens openbaar te maken gebleven.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 9 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] (algemeen directeur van eiseres), [persoon 2] (directeur operations) en [persoon 3] (jurist), de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

4. Eiseres voert aan dat de minister de boete niet aan haar op had mogen leggen. Volgens eiseres kan de overtreding namelijk niet aan haar worden toegerekend. Er wordt niet betwist dat werkgeverschap als bedoeld in de Wav een ruim begrip is, maar dat eiseres als opdrachtgever van [bedrijf] een werkgever in de zin van de Wav is, wil nog niet zeggen dat eiseres in dit geval ook de overtreder is. Tijdens de zitting heeft eiseres daar nog aan toegevoegd dat het niet uitgesloten is dat de vreemdeling werkzaamheden heeft verricht voor een andere opdrachtgever, bijvoorbeeld voor een gordijnenhandel die op hetzelfde terrein was gevestigd en waar volgens eiseres op dezelfde locatie dus ook vervoerswerkzaamheden voor verricht konden worden. Volgens eiseres bestaat er enkel een redelijk vermoeden dat de vreemdeling voor haar werkzaamheden heeft verricht en is dat niet voldoende: de minister had de overtreding vast moeten stellen.

5. De minister stelt zich op het standpunt dat hij de boete terecht heeft opgelegd aan eiseres vanwege de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Op de vestiging waar dit heeft plaatsgevonden is [bedrijf] gevestigd. [bedrijf] managet daar de [locatie] van eiseres. De eigenaar van [bedrijf] heeft verklaard dat hij alleen met en voor eiseres werkt en niet voor andere opdrachtgevers. Volgens de minister is de overtreding vastgesteld op basis van het gehele boeterapport. Uit het proces-verbaal van bevindingen blijkt dat een vreemdeling pakketjes heeft verplaatst en dat de vreemdeling dit deed om zijn vriend te helpen. Die vriend werkt voor [bedrijf] aan opdrachten van eiseres. Het kan dus niet anders dan dat de vreemdeling werkzaamheden heeft verricht voor eiseres. Alle feiten en omstandigheden in samenhang bezien, is dit voldoende om vast te stellen dat de vreemdeling arbeid heeft verricht voor eiseres zonder tewerkstellingsvergunning en dat levert een overtreding op.

6. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de Wav een ruime uitleg geeft aan de begrippen ‘arbeid’ en ‘werkgeverschap’. Onder het begrip arbeid wordt verstaan alle werkzaamheden die worden uitgevoerd ten behoeve van een rechtspersoon of natuurlijk persoon, ongeacht de aard, duur of omvang van de werkzaamheden. De ruime invulling van het begrip werkgever in de Wav brengt met zich mee dat het niet van belang is of er met degene die de arbeid verricht een arbeidsovereenkomst is gesloten, of opdracht tot of toestemming voor het verrichten van de werkzaamheden is gegeven, of degene die de arbeid verricht daarvoor wordt beloond, of sprake is van een gezagsverhouding en of het hulp betreft. Instemming met of wetenschap van deze arbeid is ook geen vereiste voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav. Daarnaast betekent het begrip ‘arbeid laten verrichten’ niet dat de werkgever een actieve rol moet hebben. Alleen het mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan, wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid.

7. De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft vastgesteld en die overtreding ook mocht toerekenen aan eiseres. De rechtbank overweegt dat de minister op basis van het boeterapport heeft kunnen vaststellen dat eiseres als werkgever de vreemdeling werkzaamheden heeft laten verrichten zonder een tewerkstellingsvergunning. Bovendien was er geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Volgens vaste rechtspraak mag de minister in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt boeterapport. Wat eiseres heeft aangevoerd leidt niet tot twijfel over de juistheid van de constatering in het boeterapport. Uit het proces-verbaal van bevindingen wordt duidelijk dat de toezichthouders bij [bedrijf] op de [locatie] verschillende DHL-bussen heeft zien staan. Op deze locatie waren twee mannen pakketten aan het sorteren, waaronder de vreemdeling. De vreemdeling heeft zelf verklaard dat hij zijn vriend (die aan opdrachten voor eiseres werkt) aan het helpen was. Uit de verklaring van de [locatie] blijkt verder dat [bedrijf] alleen met en voor eiseres werkt. Ook heeft de Senior Director of Operations verklaard dat de vreemdeling bijrijder was op een van de bezorgauto’s van [bedrijf] . De stelling van eiseres dat er ook bussen zonder opdruk van DHL op het terrein stonden en dat er een andere onderneming, een gordijnenhandel, ingeschreven heeft gestaan op de locatie van de werkplekcontrole, is niet voldoende om deze waarnemingen en verklaringen te ontkrachten. Daarbij komt dat de invulling van de begrippen arbeid en werkgever zeer ruim is onder de Wav. De minister heeft daarom terecht geconstateerd dat eiseres werkgever was van de vreemdeling en dat de vreemdeling zonder de daartoe benodigde vergunningen voor haar arbeid heeft verricht.

8. Eiseres vindt dat de minister helemaal geen boete aan haar had moeten opleggen, of anders een boete van € 0,-. Eiseres voert aan dat de overtreding niet aan haar kan worden toegerekend en haar geen verwijt treft, omdat zij de maximaal van haar te vergen zorg heeft betracht om de overtreding te voorkomen. Het is onredelijk om van eiseres te verwachten dat zij voortdurend toezicht houdt op alle 125 lokale externe [locatie] . Desondanks ziet eiseres wel degelijk toe op naleving en worden er ook controles uitgevoerd bij [bedrijf] . De zorgplicht die de minister aan eiseres oplegt, is onuitvoerbaar. Verder voert eiseres aan dat zowel zij als [bedrijf] er niet van op de hoogte waren dat de vreemdeling werkzaamheden heeft verricht. Het enkele feit dat de overtreding heeft plaatsgevonden is niet voldoende om vast te stellen dat eiseres haar zorgplicht heeft geschonden of verwijtbaar heeft gehandeld, vooral omdat de overtreding incidenteel en onvoorzienbaar was. Bovendien heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat zij passende maatregelen heeft genomen en dat zij toeziet op de naleving van de relevante instructies en voorwaarden, zodat verwijtbaarheid volledig ontbreekt. Zolang er geen verwijtbaarheid is, heeft de minister niet de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Indien en voor zover er sprake zou zijn van enige verwijtbaarheid is het gerechtvaardigd om de boete aanzienlijk te matigen of zelfs op € 0,- te zetten.

9. De minister stelt zich op het standpunt dat er bij de vaststelling van de hoogte van de boete al is uitgegaan van verminderde verwijtbaarheid en dat dit is vastgesteld met toepassing van het verwijtbaarheidskader dat de Afdeling heeft geschetst in de uitspraak van 13 juli 2022. Met het vaststellen van de hoogte van de boete heeft de minister al rekening gehouden met wat eiseres heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Dat de overtreding niet aan eiseres te wijten is omdat zij met 125 [locatie] werkt, volgt de minister niet. Juist omdat eiseres op grote schaal arbeidskrachten tewerkstelt, mag van haar in het kader van de Wav een grote mate van oplettendheid worden verwacht. Het is de eigen verantwoordelijkheid van eiseres als werkgever om na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan.

10. De rechtbank stelt vast dat het opleggen van een boete voor de overtreding van artikel 2, eerste lid van de Wav een discretionaire bevoegdheid van de minister betreft. De minister moet hierbij de hoogte van de boete wel afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister ook rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechtbank moet toetsen of de hoogte van de boete leidt tot een evenredige sanctie.

11. Voor het opleggen van de boete hoeft niet te worden aangetoond dat er sprake is van verwijtbaarheid. De mate van verwijtbaarheid moet echter wel meegenomen worden in de evenredigheidsbeoordeling van de boete. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid maar van verminderde verwijtbaarheid, en dat de hoogte van de boete daarop al is aangepast. Eiseres blijft verantwoordelijk voor wat er op haar [locatie] gebeurt, ook al ziet zij actief toe op naleving van de Wav. Omdat de minister al rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat er sprake was van arbeid van een geringe omvang en duur, dat deze arbeid onbetaald was en eenmalig heeft plaatsgevonden en daarom tot de conclusie is gekomen dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid, ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om de boete nog verder te matigen.

12. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte heeft vastgesteld dat er sprake is van recidive en daarom de boete heeft verhoogd. Volgens eiseres moet de [locatie] aangemerkt worden als zelfstandig opererende nevenvestiging, omdat er voorzien is in een eigen management en een zelfstandig aannamebeleid. De minister heeft in een eerder besluit over een bestuurlijke boete aan een andere [locatie] gezegd dat er wel sprake is van een zelfstandig opererende nevenvestiging. Dat dit een fout zou zijn geweest, kan volgens eiseres niet aan haar worden tegengeworpen. Volgens eiseres zou het locatiebeginsel van toepassing moeten zijn. Dit houdt in dat er pas sprake is van recidive als eerder op diezelfde vestiging een soortgelijke of dezelfde overtreding is geconstateerd. Eiseres wijst op de toelichting op de Beleidsregel boeteoplegging wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel), waarin is opgenomen dat alhoewel de hoofdvestiging formeel wordt aangesproken als overtreder, er voor de vaststelling van recidive wordt gekeken naar de nevenvestiging waar de overtreding heeft plaatsgevonden. Alleen als een overtreding zich herhaalt bij dezelfde nevenvestiging, wordt het bedrijf geacht te recidiveren. Omdat in dit geval de eerdere overtreding heeft plaatsgevonden bij een andere [locatie] op een andere locatie, kan er geen sprake zijn van recidive.

13. De minister stelt zich op het standpunt dat er wel sprake is van recidive, omdat [locatie] niet aan te merken is als zelfstandig opererende nevenvestiging. De toets om te spreken van een zelfstandig opererende nevenvestiging is tweeledig: nevenvestiging, en zelfstandig opererend. In dit kader wordt verwezen naar de toelichting van de Beleidsregel, specifiek de toelichting op artikel 8 van de Beleidsregel. Volgens de minister moet de betreffende vestiging allereerst als nevenvestiging van eiseres ingeschreven staan bij de Kamer van Koophandel. Daarnaast moet er sprake zijn van structureel leiding en gezag. Omdat [bedrijf] niet als nevenvestiging van eiseres staat geregistreerd, komt de minister niet toe aan de vraag of er sprake is van structureel leiding en gezag.

14. De rechtbank is van oordeel dat er in dit geval geen sprake is van recidive en de minister de boete daarom niet met 100% had mogen verhogen. De rechtbank is van oordeel dat de minister ten onrechte is uitgegaan van het kader voor zelfstandig opererende nevenvestigingen, terwijl daarvan hier geen sprake is. Gelet op de organisatiestructuur van eiseres gaat het hier niet om een nevenvestiging, maar om (een situatie vergelijkbaar met) een onderaannemer. De [locatie] wordt namelijk geleid door onderaannemer [bedrijf] , een zelfstandige onderneming. Van een inschrijving bij de Kamer van Koophandel als nevenvestiging van eiseres kan dus helemaal geen sprake zijn. De Beleidsregel voorziet op zichzelf niet in zo’n situatie. Daarom sluit de rechtbank aan bij de toelichting op de Beleidsregel. Hieruit volgt dat er voor de vraag of sprake is van recidive gekeken moet worden naar het organisatorisch verband waar de overtredingen hebben plaatsgevonden. Voor de vraag of er sprake is van recidive wordt gekeken naar de vestiging waar de overtreding heeft plaatsgevonden. Het zou niet logisch zijn als daar bij een onderaannemer strenger mee wordt omgegaan dan bij een nevenvestiging. Naar het oordeel van de rechtbank vloeit hieruit voort dat ook in het geval van een onderaannemer gekeken moet worden op welke locatie de overtreding heeft plaatsgevonden. In dit geval heeft de eerdere overtreding op een andere locatie plaatsgevonden, die niet door [bedrijf] wordt geleid. De minister heeft erkend dat niet eerder een overtreding bij deze [locatie] is geconstateerd. De minister had deze overtreding dus niet aan mogen merken als een herhaalde overtreding. De minister had de boete daarom niet op die grond mogen verhogen.

15. Eiseres voert tot slot aan dat de minister de inspectiegegevens niet openbaar had mogen maken. Er is namelijk geen sprake van enige verwijtbaarheid van eiseres. Bovendien heeft de minister niet onderbouwd waarom het belang van openbaarmaking van de inspectiegegevens zwaarder weegt dan het belang van eiseres ter voorkoming van de schade die deze openbaarmaking met zich meebrengt. Daarnaast betoogt eiseres dat uit de publicatie duidelijk moet zijn dat hier sprake is van een (zelfstandig opererende) nevenvestiging van eiseres, waarbij [bedrijf] als de feitelijke werkgever moet worden aangemerkt.

16. De minister stelt zich op het standpunt dat hij de verplichting heeft om de inspectiegegevens openbaar te maken en dat daarvoor geen individuele belangenafweging verricht hoeft te worden. De openbaarmaking van de inspectiegegevens dient er namelijk toe om naleving van de Wav te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht door de Arbeidsinspectie op grond van de Wav. Volgens de minister heeft eiseres niet onderbouwd dat zij schade leidt door de openbaarmaking van de gegevens. Gelet op het feit dat het een dwingendrechtelijke bepaling betreft kan dit ook niet tot het oordeel leiden dat de openbaarmaking aan het evenredigheidsbeginsel getoetst moet worden. Eiseres heeft nog wel de mogelijkheid om zelf een reactie te plaatsen bij de openbaar gemaakte gegevens.

17. De rechtbank is van oordeel dat de minister de inspectiegegevens openbaar heeft mogen maken. Op grond van artikel 19g, eerste lid, van de Wav is de minister daartoe zelfs verplicht als hij een bestuurlijke boete oplegt. Omdat dit een dwingendrechtelijke bepaling uit een wet in formele zin betreft, kan deze bepaling zelf niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat daaraan in de weg. De rechtbank mag echter wel toetsten of er in dit geval aanleiding bestaat deze bepaling buiten toepassing te laten, als er sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en dat de strikte toepassing daarvan zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen, dat de toepassing van die bepaling achterwege moet blijven. De rechtbank is van oordeel dat daar in deze zaak geen aanleiding toe bestaat. Zoals de minister al heeft betoogd dient de openbaarmaking van de inspectiegegevens ertoe om naleving van de Wav te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht door de Arbeidsinspectie op grond van de Wav. Daarom is er vanuit het oogpunt van transparantie uitdrukkelijk voor gekozen om geen individuele belangenafweging te verrichten en de inspectiegegevens steeds openbaar te maken. De rechtbank ziet in wat er is aangevoerd ook geen aanleiding waarom dat in dit geval onevenredig zou uitpakken. Het staat eiseres natuurlijk vrij om een opmerking te plaatsen bij de openbaar gemaakte gegevens.

18. In zaken waarin een bestuurlijke boete is opgelegd moet de rechtbank ambtshalve toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Het is vaste rechtspraak dat als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase gezamenlijk niet langer mogen duren dan twee jaar. Als de procedure, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar is afgerond is de redelijke termijn overschreden.

De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In de regel wordt de eerste handeling verricht met het boetevoornemen. De rechtbank stelt vast dat de minister in deze zaak op 21 maart 2024 de kennisgeving heeft uitgebracht waaruit blijkt dat de minister voornemens was om aan eiseres een boete op te leggen. Omdat de rechtbank niet is gebleken dat er voor deze datum concrete handelingen zijn verricht waaraan eiseres de verwachting kont ontlenen dat aan haar een boete zou worden opgelegd, ziet de rechtbank deze datum als aanvangsdatum van de redelijke termijn. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die een kortere of langere behandelingsduur dan twee jaar rechtvaardigen. Uitgaande van de hiervoor aangegeven datum en termijn, komt de rechtbank tot de conclusie dat er inmiddels meer dan twee jaar is verstreken en daarom de redelijke termijn is overschreden. Volgens vaste rechtspraak wordt in principe voor ieder half jaar of een gedeelte daarvan dat de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden, de boete verminderd met 5% met een maximum van €2.500,-. De rechtbank sluit hierbij aan en acht het in dit geval passend en geboden om de totale boete te matigen met 5%.

Vaststelling van de hoogte van de boete

19. Omdat de minister ten onrechte heeft aangenomen dat er sprake was van recidive en omdat de redelijke termijn is overschreden, matigt de rechtbank de boete. Het oorspronkelijke boetebedrag was €4.000,-. Uit het primaire besluit volgt dat de boete €2.000,- was geweest als die niet vermeerderd was met 100% vanwege de recidive. De rechtbank vermindert het bedrag van €2.000,- daarnaast nog met 5% vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank matigt de boete daarom tot een bedrag ter hoogte van €1.900,-.

Conclusie en gevolgen

20. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar en ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het boetebesluit te herroepen. De rechtbank acht een boete van € 1.900,- passend en geboden.

21. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten in de bezwaar- en de beroepsprocedure. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.200,-.

Beslissing

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar van eiseres gegrond, herroept het primaire besluit van 29 april 2024, bepaalt dat de boete € 1.900,- bedraagt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten aan eiseres.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.