SAMENVATTING
25/1905 ZW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 augustus 2025, 24/890 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 16 september 2026
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv het dagloon van appellant voor zijn ZWuitkering terecht heeft vastgesteld op € 7,46. Volgens appellant moet uitgegaan worden van een hoger dagloon. De Raad volgt dit standpunt niet. De Raad is van oordeel dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en komt daarom niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 15 van de ZW zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.P.J. Rubens, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. Appellant heeft een nader stuk ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 augustus 2026. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Rubens. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Smit.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Appellant is vanaf 15 maart 2022 werkzaam geweest bij [naam B.V. 1] ( [naam B.V. 1] ). Op 24 juni 2022 is hij uitgevallen voor dit werk. Eind september 2022 heeft appellant per 1 oktober 2022 ontslag genomen bij [naam B.V. 1] , waarbij hij akkoord is gegaan met een hersteldmelding per einde dienstverband. Op 19 september 2022 is appellant in dienst getreden bij [naam B.V. 2] ( [naam B.V. 2] ), eerst voor 2 uur per week en vanaf 1 oktober 2022 voor 40 uur per week. Appellant is op 7 november 2022 door ziekte uitgevallen voor zijn werk bij [naam B.V. 2] . Vervolgens is appellant op 31 maart 2023 ziek uit dienst gegaan.
Bij besluit van 3 juli 2023 heeft het Uwv appellant (met ingang van 3 april 2023) een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend, waarbij het dagloon is vastgesteld op € 7,46.
Bij besluit van 11 januari 2024 (bestreden besluit) heeft het Uwv het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hieraan ligt een rapport van een verzekeringsarts bezwaar en beroep ten grondslag. Deze arts heeft geen aanleiding gezien om uit te gaan van een andere eerste ziektedag dan 7 november 2022. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is het Uwv niet gebleken. Artikel 15 van de ZW schrijft dwingend voor dat bij de dagloonvaststelling moet worden uitgegaan van de verdiensten van de dienstbetrekking waaruit appellant door ziekte ongeschikt is geworden. De regelgeving is een bewuste en gemotiveerd keuze van de wetgever geweest. Op de eerste ziektedag 7 november 2022 was alleen sprake van een dienstbetrekking met [naam B.V. 2] . Deze dienstbetrekking is gestart per 19 september 2022, lopende de referteperiode. De referteperiode loopt van 1 oktober 2021 tot en met 30 september 2022. De eerdere dienstbetrekking met [naam B.V. 1] is beëindigd voorafgaand aan de eerste ziektedag, per 1 oktober 2022. De start van de dienstbetrekking met [naam B.V. 2] voor een paar uur per week per 19 september 2023 is het gevolg geweest van een eigen keuze van appellant.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv de eerste ziektedag van appellant juist vastgesteld op 7 november 2022.
Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake, waarbij de rechtbank heeft verwezen naar een uitspraak van de Raad van 28 december 2022. Door de wetgever is bij de wijziging van artikel 15 van de ZW per 1 juni 2013 onderkend dat het alleen meenemen van het loon uit de laatste dienstbetrekking op individueel niveau tot andere uitkomsten kan leiden dan de tot die tijd bestaande systematiek waarbij ook rekening werd gehouden met het loon uit eerdere dienstbetrekkingen in de referteperiode. De uitkomst kan na deze wijziging zowel voordeliger als nadeliger zijn. De rechtbank heeft onderkend dat de huidige regeling voor appellant nadelig uitpakt. Hij is op 19 september 2022, in de laatste maand van zijn dienstbetrekking bij [naam B.V. 1] , al een arbeidsovereenkomst aangegaan met [naam B.V. 2] . Op basis daarvan heeft hij in september 2022 al een beperkt aantal uur voor [naam B.V. 2] gewerkt. Daardoor telt alleen het loon van september 2022 mee voor het dagloon. Artikel 12e, vierde lid, van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) dat tot een gunstiger resultaat zou leiden, zou van toepassing zijn als de dienstbetrekking bij [naam B.V. 2] zou zijn aangevangen na afloop van de referteperiode. Die situatie doet zich hier niet voor. Gelet op de bewuste, gemotiveerde keuze van de wetgever heeft de rechtbank geen ruimte gezien om de op artikel 15 van de ZW gebaseerde bepaling in het Dagloonbesluit in het geval van appellant buiten toepassing te laten. Het gaat hier om een bepaling die is neergelegd in een wet in formele zin. Volgens vaste rechtspraak kan een wet in formele zin niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft tegen die uitspraak het volgende aangevoerd.
Over de eerste ziektedag van 7 november 2022 heeft appellant aangevoerd dat bij het aannemen van een eerdere datum van arbeidsongeschiktheid dan 7 november 2022 een ander dagloon zal worden bepaald dat wel recht doet aan de economische levensstandaard waar de ZW een invulling voor wil bieden.
Appellant heeft voorts een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel omdat het dagloon van € 7,46 niet in verhouding staat tot het loon dat appellant verdiende bij [naam B.V. 2] en [naam B.V. 1] . Dit kan in redelijkheid niet worden weggezet met de overweging dat de wetgever bewust rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat als gevolg van de systematiek het dagloon lager of hoger kan uitvallen. Appellant heeft daarbij verwezen naar een Kamerbrief van 14 april 2025, een uitspraak van rechtbank Rotterdam van 18 mei 2022, het Verdrag 121 betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten van 8 juli 1964 (ILO-conventie 121) en een uitspraak van de Raad van 17 maart 2022.
De stelling van de rechtbank dat een wet in formele zin niet kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel is te absoluut. In de literatuur is van de ‘marginale’ toetsing uitdrukkelijk afstand gedaan. Appellant heeft daarbij als voorbeeld genoemd de uitspraak van 24 maart 2024 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. In het geval van appellant had het Uwv dan ook stil kunnen en moeten staan bij de vraag of toepassing van het Dagloonbesluit in de omstandigheden van het voorliggende geval leidt tot onevenredige gevolgen vanwege aanwezigheid van bijzondere omstandigheden. Dit geldt zeker als het Uwv een bevoegdheid heeft om ook op een andere wijze, bijvoorbeeld door bepaling van een andere eerste ziektedag, tot een geheel ander besluit te komen.
Het standpunt van het Uwv
4. Het Uwv heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de hoogte van de ZW-uitkering in stand heeft gelaten. Dit doet de Raad aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Eerste ziektedag
Ter zitting van de Raad heeft appellant zijn standpunt dat moet worden uitgegaan van een eerdere eerste ziektedag dan 7 november 2022 niet langer gehandhaafd.
Is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel?
De Raad komt niet toe aan toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Daarvoor is het volgende van belang.
De berekening van het dagloon van de ZW-uitkering is geregeld in artikel 15 van de ZW, een wet in formele zin. Bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling staat het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet eraan in de weg dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Dit is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dan kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
In artikel 15, eerste lid, van de ZW is uitdrukkelijk bepaald dat het dagloon van de ZW-uitkering is gebaseerd op het loon in de dienstbetrekking waaruit de werknemer door ziekte ongeschikt is geworden tot het verrichten van zijn arbeid. Uit de memorie van toelichting bij de Wet vereenvoudiging regelingen Uwv, waarbij de regeling van de dagloonberekening van de Werkloosheidswet, ZW en Wazo is gewijzigd, blijkt dat hiermee beoogd is het dagloon te baseren op het loon in de referteperiode uit de laatste dienstbetrekking met de werkgever waarbij de werknemer in dienst was op het moment van het intreden van de verzekerde gebeurtenis. Hierbij is vermeld dat het Uwv met eerdere dienstbetrekkingen geen rekening hoeft te houden. Daarmee wordt volgens de wetgever voorkomen dat die eerdere dienstbetrekkingen, die mogelijk een hoger of lager salaris hadden, meetellen in het dagloon, waardoor de uitkering ten opzichte van de laatste dienstbetrekking onevenredig hoog of laag uitpakt. Ook vervalt daarmee de beoordeling in hoeverre de laatste dienstbetrekking in de plaats is gekomen van de eerdere dienstbetrekking. Volgens de wetgever leidt de wijziging tot minder administratieve lasten bij onder meer de werkgevers en een structurele besparing van de uitvoeringskosten bij het Uwv. Het is kortom de keuze van de wetgever geweest om het ZW-dagloon te berekenen op de wijze zoals het Uwv heeft gedaan. De omstandigheid dat dit kan leiden, en in het geval van appellant ook daadwerkelijk heeft geleid, tot een lager ZW-dagloon dan wanneer ook met het loon uit een eerdere dienstbetrekking rekening zou worden gehouden, heeft de wetgever in zijn afweging verdisconteerd.
Omdat zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de Raad niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 15 van de ZW zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven.
Het Uwv is bij de vaststelling van het ZW-dagloon van appellant gebonden aan wet en regelgeving – neergelegd in de ZW en het Dagloonbesluit – die geen ruimte biedt om tot een ander dagloon te komen dan is vastgesteld. Zoals hiervoor is overwogen zijn deze regels voor de berekening van het dagloon het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging, gebaseerd op de keuze van de formele wetgever om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels te stellen en waarbij de rechter niet de taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Hieruit vloeit een terughoudende rechterlijke toetsing van deze regels voort. De door appellant aan de orde gestelde regels kunnen in dit geval, zoals hiervoor is overwogen, deze toetsing doorstaan.
Ook het beroep op de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 mei 2022 slaagt niet. De Raad heeft deze uitspraak vernietigd bij zijn uitspraak van 30 november 2023. In deze zaak had de betrokken werknemer net als bij appellant het geval is aan het einde van de referteperiode al een aantal uren gewerkt voor de werkgever waar hij later is uitgevallen. De situatie van appellant is vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in deze uitspraak. Als appellant niet al een paar dagen had gewerkt in de maand september, maar pas per 1 oktober 2022 gestart zou zijn, zou het dagloon op grond van artikel 12e, vierde lid, van het Dagloonbesluit berekend zijn over de periode van 1 oktober 2022 tot de eerste ziektedag. Maar zoals de Raad in de uitspraak van 30 november 2023 heeft overwogen is er gelet op de bewuste, gemotiveerde keuze van de wetgever geen ruimte om de op artikel 15 van de ZW gebaseerde bepaling in het Dagloonbesluit in het geval van betrokkene buiten toepassing te laten.
Het voorgaande wordt niet anders in het licht van de ILO-Conventie 121. Dit verdrag heeft als doel te voorkomen dat een betrokkene door een arbeidsongeval of beroepsziekte in behoeftige omstandigheden raakt. De ILO-conventie 121 gaat daarbij uit van de vroegere inkomsten uit arbeid van de betrokkene. Artikel 15 ZW is hiermee in lijn. De loongerelateerde uitkering is een percentage van het laatstverdiende loon, hoe laag dat ook is. Het feit dat dit in het geval van appellant tot een (zeer) laag dagloon leidt, maakt niet dat dit onevenredig is.
Conclusie en gevolgen
6. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het ZW-dagloon van € 7,46 in stand blijft.
7. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door T. Dompeling als voorzitter en A.I. van der Kris en J.H. Ermers als leden, in tegenwoordigheid van L. Siebes als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026.
(getekend) T. Dompeling
(getekend) D. Semiz
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 15 Ziektewet
1. Voor de berekening van het ziekengeld waarop op grond van deze wet recht bestaat wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ongeschiktheid tot werken als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, is ingetreden, verdiende in de dienstbetrekking waaruit hij door ziekte ongeschikt is geworden tot het verrichten van zijn arbeid, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden, onder meer wanneer de dienstbetrekking, bedoeld in het eerste lid, korter heeft geduurd dan het jaar, bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
Dagloonbesluit werknemersverzekeringen
Artikel 12b Referteperiode voor ZW
1. Onder referteperiode wordt in dit hoofdstuk verstaan de periode van een jaar die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ongeschiktheid tot werken, bedoeld in artikel 29, derde lid, van de ZW, is ingetreden of waarin het recht op grond van hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, artikel 4:2b of artikel 6:3 van de Wazo is ontstaan.
(…)
Artikel 12c Loonbegrip voor ZW
1. Onder loon wordt in dit hoofdstuk verstaan loon in de zin van artikel 16 van de Wfsv, genoten in de referteperiode uit de dienstbetrekking waaruit de werknemer ziek is geworden, (…);
Artikel 12e. ZW-dagloon
1. Het dagloon van uitkeringen op grond van de ZW (…) is de uitkomst van de volgende berekening:
(A – B + C) / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever;
B staat voor de bedragen aan vakantiebijslag die in de referteperiode als loon zijn uitbetaald ten laste van een opgebouwd bedrag en de bedragen die in die periode als loon zijn uitbetaald ten laste van een arbeidsvoorwaardenbedrag;
C staat voor de in de referteperiode opgebouwde bedragen ten behoeve van vakantiebijslag dan wel ten behoeve van een arbeidsvoorwaardenbedrag; en
D staat voor 261 dan wel, indien de dienstbetrekking waaruit de werknemer ziek is geworden (…), is aangevangen na aanvang maar voor het einde van de referteperiode, voor het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.
(…..)